Reflexões em torno da participação social na Política, Sistema Único e Plano Nacional de Segurança Pública instituídos em 2018
O presente artigo tem como foco apresentar reflexões em torno da participação social das comunidades nas discussões de segurança pública por meio de Conselhos Comunitários de Segurança Pública, enquanto, necessariamente, organizações não governamentais no âmbito da atual Política, Sistema Único e Plano Nacional de Segurança Pública, documentos institucionais imprescindíveis ao cenário brasileiro. Apresentará ainda reflexões que os enquadram enquanto organismos atrelados ao poder público muito subordinados a estes, carecendo de maiores liberdades de debates e, mais importante ainda, de encaminhamentos e monitoramento de pleitos locais.
Um grande e indiscutível avanço ocorreu ao longo do ano de 2018 com o advento da lei e decreto, respectivamente, de instauração da Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e do Plano Nacional de Segurança Pública do Brasil. Todas as iniciativas são válidas quando têm como foco a centralização de intenções para metodologias de coletas de dados, compartilhamento de informações, investimentos, nortes institucionais e monitoramentos de resultados em nível global.
A PNSPDS foi instituída por meio da Lei nº 13.675, de 11/06/2018, e, logo adiante serão destacados dispositivos relevantes desse recente diploma legal ao que se converge para esta proposta reflexão. O artigo 5º estabelece os princípios da política, mais precisamente, no tocante à necessidade de participação social, verificam-se os incisos XII, XIV e XIX:
XII - ênfase nas ações de policiamento de proximidade, com foco na resolução de problemas;
XIV - participação social nas questões de segurança pública;
XIX - incentivo ao desenvolvimento de programas e projetos com foco na promoção da cultura de paz, na segurança comunitária e na integração das políticas de segurança com as políticas sociais existentes em outros órgãos e entidades não pertencentes ao sistema de segurança pública. (Grifos nossos).
Os termos em destaque deixam claro que a PNSPDS destaca a “polícia de proximidade”, que é termo simétrico à filosofia de polícia comunitária; a “participação social nas questões de segurança pública” e estabelece incentivo ao desenvolvimento de programas e projetos, integrando diversos órgãos, dentre os quais as “entidades não pertencentes ao sistema de segurança pública”.
Então nota-se que a PNSPDS é a favor que outras organizações, sobretudo, não governamentais, participem efetivamente de atividades e debates que possam influenciar na melhoria da qualidade de vida sob o viés da segurança pública. O artigo 6º da referida lei estabelece os objetivos da PNSPDS, sendo destacado relevante inciso que retrata esse cenário: “V - promover a participação social nos Conselhos de segurança pública”.
Ao final do referido artigo, em seu parágrafo único, o mesmo estabelece que: “Os objetivos estabelecidos direcionarão a formulação do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, documento que estabelecerá as estratégias, as metas, os indicadores e as ações para o alcance desses objetivos”. Observa-se que o Plano Nacional de Segurança Pública será formulado com bases nos objetivos estabelecidos no artigo 6º da lei que instituiu o PNSPDS.
Em seguida, o SUSP possui componentes estratégicos e operacionais, com observância ao artigo 9º, §1º, II: “os Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social dos três entes federados”. Estes Conselhos estão disciplinados conforme artigos 19 a 21 da referida lei, com especial atenção para o artigo 20:
Serão criados (...) no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante proposta dos chefes dos Poderes Executivos, encaminhadas aos respectivos Poderes Legislativos. (caput)
§ 2º Os Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social congregarão representantes com poder de decisão dentro de suas estruturas governamentais e terão natureza de colegiado, com competência consultiva, sugestiva e de acompanhamento social das atividades de segurança pública e defesa social, respeitadas as instâncias decisórias e as normas de organização da Administração Pública.
§ 5º Caberá aos Conselhos propor diretrizes para as políticas públicas de segurança pública e defesa social, com vistas à prevenção e à repressão da violência e da criminalidade.
§ 6º A organização, o funcionamento e as demais competências dos Conselhos serão regulamentados por ato do Poder Executivo, nos limites estabelecidos por esta Lei.
§ 6º A organização, o funcionamento e as demais competências dos Conselhos serão regulamentados por ato do Poder Executivo, nos limites estabelecidos por esta Lei.
§ 7º Os Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais de Segurança Pública e Defesa Social, que contarão também com representantes da sociedade civil organizada e de representantes dos trabalhadores, poderão ser descentralizados ou congregados por região para melhor atuação e intercâmbio comunitário. (Grifos nossos)
A Lei nº 13.675, de 11/06/2018, na verdade, criou Conselhos subordinados aos três entes federativos: federal, estadual e municipal, podendo ser descentralizado em regiões, mas todos com caráter governamental. Suas atuações são consultivas e de acompanhamento, ressaltando aqui um caráter importante quanto ao monitoramento das atividades de segurança pública dos órgãos pertencentes ao sistema de segurança pública.
Mas quando observamos a participação da sociedade civil organizada neste processo, verifica-se que a questão ainda é muito incipiente e o enfoque volta-se com maior intensidade ao trato governamental e institucional. Há esta necessidade, como também há a necessidade de ouvir e dotar de autonomia a sociedade civil organizada para este fim. O § 7º assegura em termos essa participação quando permite sua inclusão junto ao Conselho, mas quando adentramos ao artigo 21, que retrata sobre a atuação dos Conselheiros, o § 1º estabelece que: “(...) serão eleitos por meio de processo aberto a todas as entidades e organizações cuja finalidade seja relacionada com as políticas de segurança pública, conforme convocação pública e critérios objetivos previamente definidos pelos Conselhos”. Persistem, portanto, ainda muitas dúvidas quanto ao peso de suas vozes nesse cenário que ainda é composto, majoritariamente sob um viés governamental.
De igual maneira, ao verificar o Decreto Federal nº 9.630, de 26 de Dezembro de 2018, em seus dez artigos, o mesmo não aponta a participação social na elaboração das políticas públicas de segurança. Muito embora haja relevantes preocupações no sentido de reaparelhamento operacional, preocupação com a capacitação dos profissionais de segurança pública, dentre outros programas previstos em seu artigo 3º, não se observou nenhuma ação para este sentido.
O referido decreto publicado no final de 2018, portanto, no encerramento de um governo presidencial, certamente receberá ajustes e outras observações institucionais, inclusive quanto ao SUSP e à PNSPDS.
Partindo-se do princípio de que é para as comunidades que os serviços serão prestados, seria de muito bom alvitre que estas pudessem ser ouvidas adequadamente. O imbróglio então se desenha a partir de que as políticas públicas de segurança devem estar voltadas ouvindo, exatamente, os reclames das comunidades locais, e estas devem ser educadas a participar, cooperar, discordar, propor e acompanhar os encaminhamentos tratados junto ao poder público e cobrar suas execuções. Mas, para tanto, entra em cena um cenário ainda novo e talvez refratário para o entendimento e aceitação governamental: o terceiro setor.
O terceiro setor, segundo o professor José Eduardo Sabo Paes, pode assim ser definido: “o conjunto de organismos, organizações ou instituições dotadas de autonomia e administração própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando ao seu aperfeiçoamento”.
A Constituição Federal, no caput do artigo 144, estabelece que a “segurança pública, [é] direito e responsabilidade de todos” (Grifo nosso). Neste sentido, todos, indistintamente são responsáveis pelo estado de segurança de todos, não há exclusividades, abre-se amplo espaço para composições e debates. No mesmo diploma legal, artigo 5º, incisos XVI ao XXI, asseguram-se direitos de reunião e associação de quem quer que sejam componentes da sociedade civil, visando debater quaisquer assuntos, dentre os quais o “direito à segurança pública”. E é no artigo 6º que aponta os direitos sociais dos cidadãos, motivação que os fazem se inserir no debate: “[...] a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados [...]”. (Grifo nosso).
As melhores práticas na redução da violência têm se concentrado em três eixos “aproximação com a população; uso intensivo de informações e aperfeiçoamento da inteligência e da investigação; e integração e articulação interinstitucional”. (Grifos nossos). (LIMA e BUENO, 2015, p. 12)
Quanto à aproximação com a população, esta deve ocorrer não a tornando meramente inerte diante do debate acerca da criminalidade, mas gerando oportunidades para o fomento de ideias e encaminhamento de propostas conjuntamente elaboradas com o poder público. O processo de inteligência e investigação policiais seguirá em reboque à confiança gerada naquela comunidade afetada e, abrangendo o leque de possíveis soluções, o difícil horizonte da integração e articulação interinstitucional.
No contexto do terceiro setor, os Conselhos Comunitários de Segurança Pública, enquanto Organizações Não-Governamentais ganham relevante espaço. Esses organismos são entidades de direito privado autônomos com relação ao poder público, muito embora devam atuar de maneira integrada com este. (BRASIL, 2007)
Comparando ao sistema, política e plano nacional de segurança pública instituídos em 2018, conforme largamente exposto anteriormente, observa-se uma preocupação muito mais institucional de maneira a garantir funcionalidades e comunicações internacorporis processuais. Porém, não restou claro qual e como seria a participação efetiva das comunidades nesses arranjos propostos.
Ao retornarmos ao ano de 2007 em que foi aprovada a lei federal nº 11.530, que instituiu o PRONASCI (Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania), e que posteriormente foi atualizado por meio da lei federal nº 11.707/2008, verificou-se importantíssimas inserções quanto ao aspecto preventivo e de participação da sociedade nos debates de segurança pública.
Para Soares (2007, p. 95), no contexto do PRONASCI, o mesmo acentua que: “No primeiro eixo temático subsumido pela segunda categoria, “Programas locais”, denominado “Território de paz”, estão os seguintes tópicos: (a) “Gabinetes de Gestão Integrada Municipal”; (b) Conselhos Comunitários de Segurança Pública”; (c) “Canal Comunidade”.” (Grifo nosso)
A lei 11.707/2008 acentuava o “bolsa-formação” que exigia dentre outros quesitos a “instituição e manutenção de programas de polícia comunitária” (Art. 8º-E, §1º, II). O projeto foi “destinado à qualificação profissional dos integrantes das carreiras já existentes das polícias militar e civil, do corpo de bombeiros, dos agentes penitenciários, dos agentes carcerários e dos peritos, contribuindo com a valorização desses profissionais e consequente benefício da sociedade brasileira”. Hoje já descontinuado e não previsto nos documentos institucionalizados em 2018.
Eram focos do PRONASCI, dentre outros incisos do art. 4º da Lei 11.707/2008: “I - foco etário: população juvenil de 15 (quinze) a 24 (vinte e quatro) anos; III - foco territorial: regiões metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos índices de homicídios e de crimes violentos”. E no artigo 6º mencionava as condições para aderir ao PRONASCI por parte de cada ente federativo: “I - criação de Gabinete de Gestão Integrada– GGI, II - garantia da participação da sociedade civil e dos conselhos tutelares nos fóruns de segurança pública que acompanharão e fiscalizarão os projetos do Pronasci; IV - compartilhamento das ações e das políticas de segurança, sociais e de urbanização; V - comprometimento de efetivo policial nas ações para pacificação territorial, no caso dos Estados e do Distrito Federal”. (Grifos nossos).
Observou-se que as atuações descritas no PRONASCI criado em 2007 e atualizado em 2008, acolhia o principal projeto denominado “Territórios de paz” que acentuava de maneira contundente a democratização da participação social nos debates de segurança pública. Localizados em áreas com altas taxas de homicídios, havia contrapartida dos Estados em assegurar a permanência do efetivo policial nessas localidades, com vistas à redução dessas taxas e aumentar os vínculos locais entre as polícias e as comunidades atendidas.
Ao comparar o PRONASCI com os documentos criados em 2018, verificou-se que aspectos como os Gabinetes de Gestão Integrada, Conselhos Comunitários criados por meio de sociedade civil organizada, garantia do efetivo policial naqueles espaços foram descontinuados e fragmentados. Aliás, se formos realizar uma retrospectiva de todas as ações na área de segurança pública no Brasil e, em particular, em cada Estado brasileiro, é pandêmico o cenário de descontinuidades e quebras de vínculos localmente construídos com as comunidades atendidas e contempladas.
Neste sentido assevera Sapori:
Uma característica comum marca as políticas federal e estadual de segurança pública na sociedade brasileira nos últimos 20 anos: a prevalência do gerenciamento de crises. A ausência de uma racionalidade gerencial mais sistemática nesse âmbito das políticas públicas é fator determinante da ineficiência da atuação governamental e, consequentemente, potencializa o fenômeno da criminalidade. (SAPORI, 2007, p.107)
Pires (2017, p. 25) observa que o envolvimento da sociedade no debate sobre segurança pública possui como “[...] ganho bastante importante [...] o princípio de gestão participativa impetrado com um valor constitucional [...]”. O autor ainda assevera que “[...] vemos que a responsabilidade é dividida com a sociedade civil sempre se atendo aos princípios de sociedade livre, justa e solidária”.
As arquiteturas sobre os Conselhos Comunitários de Segurança Pública são difusas. No cenário brasileiro, há Estados que compreendem esses espaços enquanto órgãos paritários limitados apenas a serem consultivos e propositivos, ao passo que há outros Estados que compreendem que as comunidades devem sim possuir suas autonomias, sobretudo no tocante à criação de propostas e sua execução.
Quando as comunidades amadurecem no sentido delas mesmas se autogerirem de maneira integrada com o poder público, podemos avançar para horizontes muito mais assertivos. Neste sentido, apenas para ilustrar, há contundentes exemplos de organizações não governamentais com altíssimos impactos no mundo: Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV), Organizações das Nações Unidas (ONU), Médicos sem fronteiras, Green Peace, dentre tantas outras que atuam com foco na sobrevivência do planeta e não aguardando ações governamentais tão somente.
Há de fato um imenso delay no tocante à adoção de medidas governamentais nos mais remotos rincões sociais quanto às demandas de segurança pública. Partindo-se dessa premissa, as ONG’s acabam por coletarem essas subnotificações e retirar do subterrâneo as realidades que estão submersas há décadas sem respostas efetivas governamentais, um imperioso desafio.
De maneira muito sóbria, (HENRIQUES, 2010, p. 36) acentua que“Isso não implica a retirada da função do Estado [...] Mas implica que a própria sociedade crie meios de solucionar os problemas com os quais o Estado por si só não seja capaz de lidar”. (Grifo nosso)
Ganha forma a Mobilização Social que “[...]é a reunião de sujeitos que definem objetivos e compartilhamsentimentos, conhecimentos e responsabilidades para a transformação de uma dada realidade, movidos por um acordo em relação a determinada causa de interesse público”. (HENRIQUES, 2010, p. 36).
Para MARCINEIRO (2013, p. 84) “o policial que procede como agente de preservação da ordem pública exerce suas funções em estreita afinidade com a cultura da comunidade e trabalha, servindo de elo [...] entre os anseios coletivos e individuais e os meios para atendê-los”.
Cézar e Fernandes (2012, p. 24), complementam que “[...] entrosada com os distintos segmentos da sociedade em que atua, a polícia deixa de ser a polícia do aconteceu, direcionando suas ações para se transformar na polícia do pode acontecer. Ou seja, faz da proação o principal instrumento de controle da criminalidade”. Assim sendo, como ponto norteador desse trabalho, observa-se que há forte necessidade de as comunidades serem sim envolvidas de forma contundente neste horizonte, mas como protagonistas de suas próprias vicissitudes.
Vale destacar relevante ensinamento de Cano (2006) apud BRASIL (2018),
[...] normalmente, os programas de prevenção social apresentam resultados em médio e longo prazo, pois se fundamentam na transformação das condições de vida ou das relações interpessoais. Entretanto, quando conseguem alcançar o alvo desejado, seu impacto pode ser mais intenso e mais duradouro [...].
Portanto, quando as comunidades compreendem seus papéis no sentido de atuações voluntárias em torno de assuntos que pesam o interesse público, profundas mudanças podem ocorrer, sobretudo com construções inclusivas locais e intersetoriais envolvendo diversos setores públicos e privados. Mas é preciso, conforme apontamento de Cano (2006), que o foco transcenda da visão pirotécnica midiática para planos de longo prazo. Isso geraria consolidações e qualidade de vida local.
Mas essa participação ainda concentra imensos desafios no tocante ao voluntariado envolvido, conforme acentua o artigo 1º da lei federal 9.608, de 18.02.1998, que define o serviço voluntário: “Atividade não remunerada prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou a instituição privada de fins não lucrativos que tenha objetivos [...] de assistência à pessoa”. (Grifo nosso).
Ainda assim, mais vale dotar as comunidades do poder de participação e construção de soluções locais com clara participação do poder público do que apenas mantê-la dentro de um caráter meramente consultivo e deliberativo.
Enfim, as iniciativas federais possuíram e sempre possuem méritos no sentido de articulação e integração de metodologias de coletas de dados, proporcionar meios de controles de fronteiras (como o ENAFRON), dotar o repasse e/ou doação de recursos financeiros ou materiais, promover capacitações, dentre outros.
Mas vale aqui promover reflexões que retratam algo de fundamental importância para a construção de quaisquer políticas públicas, sobretudo a de segurança: ouvir quem sente na pele as consequências da insegurança pública (urbana ou rural) e construir medidas que possam gerar efetividade temporalmente contínua e monitorada. Certamente acreditamos no aprimoramento desses importantíssimos documentos institucionais, finalizando com um questionamento: como podemos entregar um produto a um público sem considerar seus anseios e dotá-los de plena autonomia para tanto?
REFERÊNCIAS
______. Decreto Federal nº 9.630, de 26 de dezembro de 2018. Institui o Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em 18 jan. 2019.
______. Lei nº 9.608, de 18.02.1998. Dispõe sobre o serviço voluntário e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9608.htm>. Acesso em 18 jan. 2019.
______. Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007. Institui o programa nacional de segurança pública com cidadania – PRONASCI e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 25 out. 2007. Disponível em: . Acesso em: 16 jan. 2019.
______. Lei nº 11.707, de 19 de junho de 2008. Altera a lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007, que institui o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 19 jun. 2008. Disponível em: . Acesso em: 17 jan. 2019.
______. Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp); altera a Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007; e revoga dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13675.htm>. Acesso em 18 jan. 2019.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição [da] República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
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SAPORI, Luis Flávio. Segurança pública no Brasil: desafios e perspectivas. Rio de Janeiro: FGV. 2007.
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